三七五減租
文 / 中央日報
 

台灣光復之後,土地問題迫切需要解決,當時台灣六百多萬人口中,農業人口佔百分之五十五點五,耕地面積佔總面積的百分之二十三,而百分之五十六的耕地面積又是屬於佃農租借的土地,每戶農家的耕地面積平均為一點三公頃,耕作兩公頃以下的農家佔總農戶的百分之七十二,也就是說,眾多依賴土地維生的人口均無土地或土地不足,明顯有土地分配利用失調的現象。

另外,當時的租額過高,例如新竹一帶的佃租便高達年收穫量的百分之七十,負荷之重可以想見;而當時的租佃多半是成立口頭契約,且租期多屬不定,地主常因個人利益任意撤佃或是加租;第三,由於大地主土地過多,以及地區分散關係,往往將土地包租給若干「地頭」,以避免管理上的困難,但「地頭」又將土地轉而租給佃耕者,形成中間剝削,更甚者還有押租金及預付地租等額外苛索,往往讓農民無力繳付只得求諸高利貸,使得佃農及僱農生活朝不保夕,只能在生存線邊痛苦掙扎。

另一方面,國民政府在抗日戰爭結束後,又面臨共產黨的挑戰,國民黨軍隊節節敗退,有鑑於台灣可能是最後據守的堡壘,因此,若不加緊進行土地改革以爭取台灣農民的支持,恐怕將難以對抗以「土地改革者」自居的中共宣傳攻勢,於是,當陳誠在一九四九年初繼魏道明接掌台灣省政府後,便開始積極推動土地改革政策。他後來在說明實行三七五減租的目的時坦言:「三七五減租一方面固然為自耕農解除痛苦,減輕負擔,實際上實為保護地主、幫助地主」,而另一方面,「便可避免共產主義的殘酷鬥爭,且調和地主與農民間的關係,逐漸達到民生主義的目的。」

根據陳誠的計劃,國民黨政府在台灣推行的土地改革可分成三個階段,第一階段實行三七五減租;第二階段是公地放領;第三階段則是普遍實施耕者有其田。在陳誠及政府的全力推動下,台灣的土地改革終於成功推行,為後來台灣的政治社會及經濟發展奠定了堅實的基礎。其中,第一階段三七五減租政策的成功,更是最重要的關鍵。
一九四九年一月五日,陳誠就任第二任台灣省政府主席,上任不到一個月,二月四日即公佈實施「三七五減租」,規定自一九四九年第一期農作物收割繳租起,地主向佃農收租時,取消預收地租及押租金,租額不得超過正產物收穫量的千分之三百七十五,且租期至少六年,以保障佃農耕作土地的權利,而如果佃農連續兩年不繳地租,才可以起佃。同年四月十日,陳誠又以行政命令公佈實施「台灣省私有耕地租佃管理條例」(中華民國立法院到了一九五一年五月才通過『耕地三七五減租條例』),開始第一階段的土地改革。

總計自一九四九年五月下旬至六月中旬,在政府的指導組織各級耕地租佃委員會來處理或調衍生的問題下,共計完成換約農戶二十九萬九千零七十家,換定租約達三十六萬八千三百二十二件。減租後,農地價格下降,佃農收入增加,從一九四九年到一九五一年,台灣的地價貶值約三分之一,兩萬四千兩百七十餘戶佃農因此得以購買耕地,其總面積共達一萬兩千四百餘甲。

至於第二階段的公地放領措施,則和三七五減租有密切的關係。根據一九五一年五月三十日立法院通過的「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」,決定把政府及公營企業(主要是台糖公司)所擁有的公有地一部分放領給佃農,其規定是(一)放領範圍以耕地為限;(二)放領對象以原承租耕農為主;(三)土地放領代價為該耕地主作物年收穫量的二點五倍,分十年償還;(四)每年償還金額與地租的加總不得超過收成量的千分之三百七十五。總計至一九七五年為止,共放領十三萬八千九百五十七公頃公有耕地,承租戶達二十八萬六千二百八十七戶。第一及第二階段的土改措施,至此可說已為第三階段的耕者有其田目標奠下了成功的基礎。

事實上,從三七五減租開始的台灣土地改革措施,從政府方面來說,可以說是值得大書特書的德政,因為在土改之後,不但安定農民心理、提高農民地位,還改良耕地利用、改善農民生活,確實對於促進台灣農村的繁榮有著不可抹滅的貢獻。但是,也有學者從不同的角度來檢視國民黨政府所推行的三七五減租政策,例如世新大學教授李筱峰便從當時的政治氛圍來分析,為什麼減租政策是在地主們幾乎毫無抵抗的情況下進行的。

李筱峰指出,有一位參加三七五減租工作的基層幹部說:「這次三七五地租推行順利的原因,是省方決定把阻撓三七五的案件移歸軍法去辦」,而陳誠更在召集地方首長和士紳公開談話時挑明說:「三七五減租工作一定要確實施行,我相信困難是有的,刁皮搗蛋不要臉的人也許有,但是我相信,不要命的人總不會有」,掌握當時台灣省軍政大權的陳誠如此放話,地主們當然只能乖乖地和佃農換簽新約,減租到三七五了。

只不過,在民國三十六年二二八事件的政治衝擊下,加上三七五減租等土改措施在經濟面的打擊,傳統的「紳士」階級逐漸從台灣社會景觀中消失,例如在一九四九年底,也就是三七五減租工作正如火如荼地進行時,曾在日本統治時期有「台灣第一市民」之稱的台中霧峰大地主林獻堂,便因此而抑鬱地離開台灣,客死日本,據葉榮鐘所寫的「杖履追隨四十年」一書中引述林獻堂的話說,他是因:「對於「三七五減租」,尤其是『收購大戶餘糧』的政策,見解似乎未盡一致」,才會選擇離去。

但是,平心而論,在人類歷史上,土地改革,無論是從社會公平正義的道德層次出發,還是以政治統治的考量著手,又或者是從財政經濟面的角度來實施,它都是一項十分危險而困難的工作,一不小心就會引發反彈或者動亂,因此成功的例子並不是很常見,而會成功又通常要有一定的強制力和有效率的施政,國民政府在台灣而不是在中國大陸成功地推行土地改革措施,奠定社會經濟政治環境穩定的基礎,便是因為有其特定的歷史條件以及採行威權運作方式才能成功,而從這個層面來論斷三七五減租等土改措施的功過,或許可以得到更多元而包容的答案吧。(鄭懿瀛)

 
來自彰化的一位三七五減租受惠農婦施裡,親書一副輓聯,站在北市中山北路向陳故副總統靈襯致敬