耕者有其田
文 / 中央社攝
 
 

繼民國三十八年(一九四九年)台灣省政府實施第一階段的土地改革措施三七五減租,以及從民國四十年開始進行第二階段的公地放領作業後,第三階段,也就是最後一階段的耕者有其田政策,便順利地從民國四十二年起正式推動,為整個土地改革工作展開收成的動作,逐步落實了國父孫中山的「平均地權」的終極目標。

民國四十一年七月二十四日,國民黨中央改造委員會首先作出決議,將從隔年,也就是民國四十二年的一月份起實施「耕者有其田」政策。接著在十二月二日,台灣省政府主席陳誠發表了「耕者有其田」政策的幾個重要精神,強調這項政策必須要在保護農民,也保護地主的原則下實施,因此先是在不增加佃農的負擔下,讓佃農能夠購買土地;而在地主方面,則以補償地主合理地價、保留合理耕地面積及移轉土地資金投入工業為原則,使地主在失去田地後獲得合理的補償

民國四十二年一月二十六日,政府公佈了「實施耕者有其田條例」,規定(一)
地主不分在鄉與不在鄉,一律得保留其出租耕地裡的中等水田(當時台灣土地分為二十六等則,中等水田是七至十二則)三甲、園六甲,超過規定的私有出租耕地,由政府以價購方式徵收。(二)地價按耕地主要作物正產品全年收穫量的兩倍半計算,半數(三成)補償公營事業股票(水泥、紙業、農林及工礦四家公司),一次發給;另外半數(七成)則搭發實物土地債券,政府分十年期償還。(三)佃農以繳付實物(米穀或蕃薯)方式來充當土地代金,分十年交清。

這項從民國四十二年七月第一期農作物收穫開始實施的土地改革政策,在前兩階段的良好基礎上,也獲得了很好的推展,根據沈宗翰所寫的『農村發展與政策』和陳誠的『台灣土地改革紀要』的統計,耕者有其田政策推行的結果,共徵收放領耕地十四萬三千五百六十八甲,佔私有出租耕地的百分之五十五。地主土地被徵收者為十六萬六千零四十九戶,佔地主總戶數的百分之六十。受領耕地的農戶共有十九萬四千八百二十三戶,佔承租私有耕地佃農的百分之六十五。結果,在全部農地中,自耕地所佔的比例從百分之五十六增加到百分之八十三,相對的,佃農地則減少到百分之十七。

總之,耕者有其田政策實施的結果,不但安定了農民心理、提高農民地位,還改良了耕地利用,改善了農民的生活,雖然平均每戶農家只分得零點七甲的土地,只能是一個經營規模很小的農戶,但是這卻象徵著傳統台灣佃農制度開始崩潰,因而還是獲得廣大農民的歡迎,一名農民便在土改後高興地說:「今天我們才嚐到光復的滋味。」至於地主階級則因整個政治環境尚處於二二八事件之後的肅殺氣氛下,不敢有太強硬的反應,只有少數人如板橋林家的管家許丙,為了抗議耕者有其田政策,曾長期拒繳租稅,但是這種零星而微弱的抗爭動作,在時代潮流的衝擊下,終究還是無力抵抗。

日本學者若林正丈則從耕者有其田政策的三項特點,分析了它對後來所謂「台灣經濟奇蹟」的先驅影響:(一)藉由放出四大公營企業,將地主的土地資本轉成產業資本,這是民間資本確實發展的一個出發點;(二)改革的結果,透過「肥料換穀制」(用國家獨占生產和進口的化學肥料,跟米穀實物做不等價交換)等方法排除地主,國家直接掌握農民的生產剩餘,以供養龐大的黨國體制要員(實施對軍公教人員的米穀配給制);同時透過低米價政策等措施,使農業資本可能移向工業資本;(三)因改革而使獲得土地的農民提高生產意願,同時配合美援推動技術指導,提高農業生產性,使農村有過剩勞動力,以此累積未來豐富、廉價,具有高競爭優勢的產業勞動力。

不過,耕者有其田政策的影響,有正面也有負面。學者史明在其『台灣人四百年史』一書中說:「三階段土地改革的結果,每戶農家所擁有的土地規模更為零細化,大多數農民無法只靠農業生產來維持生活,還得被迫出外到工廠去作工,成為「兼業農家」,而且土地所有規模越小,出外工作的必要性就越大。史明說,在台灣農民兼業化的狀況下,台灣農村逐漸出現失業者增多,「產業預備軍」膨脹的社會問題,土改之初因為有了自己的農地而勤奮工作、增加生產的農民,最後卻日益沉淪於貧困的漩渦裡。

中央研究院近代史研究所研究員許雪姬,在一項有關台灣地主家族史的研究中也指出,台灣自實行一連串改革後,雖然土地分配問題獲得解決,但因人口急遽上升,耕地面積卻只增加百分之五,以致於光復初期每公頃土地只要負擔八個人的生活,到了民國五十年左右,卻要負擔十二個人的生活。反之,每一農戶平均經營面積卻由一點五公頃降至一點一公頃,「顯示土地沒有有效利用,不足以應付人口不斷地增加。」

台大教授許介鱗則論述土改政策對於台灣地主階級的衝擊說:「台灣實施土地改革時,多數中小地主尚不了解現代工商業的經營方式,遂將開放民營的四家公司股票,廉價讓售給消息靈通而且關係良好的大陸籍金融資本家和官僚,到最後只剩下和信辜家及高雄陳家控股的台灣水泥公司還在台灣人手中,其他工礦、農林及紙業等三家公司都成為外省資本」,許介鱗表示:「大多數的地主在失去土地這個主要寄生手段之後,若不能順應潮流改行從商,只有坐吃山空,逐漸沒落。」

學者劉進慶則強調國民黨農地改革的妥協性,他指出:「農地改革絕不是一個階級打倒另一個階級的社會革命」,事實上,「農地改革並沒有立刻造成地方社會之本土領導者的真空,國民黨也沒有滲透進入這個空白。在必須保留民主憲政的名義,實施地方自治之下,國民黨不得不透過地方公職選舉拉攏殘存的地方勢力。」

然而,雖然耕者有其田等土地改革措施召來若干批評以及反彈,但是,從國民黨政權長期以來獲得農民支持的事實來看,土改確實是獲得了某種程度的歷史功效,對於促進台灣農村的繁榮確有其不可抹滅的貢獻,台灣後來能夠在政治與社會方面獲得穩定的基礎上發展民生經濟,土地改革更是扮演著一個重要的角色,以今觀史,我們必須要給予一個宏觀面的肯定。(鄭懿瀛)

 
台中市北屯地區慶祝擁護實施耕者有其田大會